7 de fevereiro de 2013

Artigo: Estatuto democratiza a cidade e induz o desenvolvimento

O crescimento econômico que o Brasil tem vivido nos últimos anos exige que os governos, em todas as esferas, repensem políticas de desenvolvimento. Questões como melhoria nas condições de moradia, mobilidade urbana, saneamento, entre outras, tornam-se centrais. O debate sobre o Plano Diretor, peça-chave do Estatuto da Cidade, deixa claro os parâmetros que devem ser seguidos para se atingir um desenvolvimento urbano inclusivo.

 

Carlos Pompe

 

Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/01, surgiu a partir de demandas do movimento de moradores, de profissionais de engenharia e arquitetura, de empresários do setor da construção civil, de juristas e de acadêmicos, além de urbanistas e, é claro, de políticos envolvidos com os setores populares ou empresariais, dentre outros.

 

Foi o senador Inácio Arruda (PCdoB-CE) que, em 1999, como deputado federal, apresentou o substitutivo que se transformou no Estatuto, a partir de uma proposta do senador Pompeu de Souza. Ele destaca que a lei propicia que os municípios sejam indutores do desenvolvimento. “O município não pode ser um mero arrecadador de impostos, prestador de serviços e administrador público. Seu papel também é político e desenvolvimentista, e o Estatuto estabelece formas e meios para que as prefeituras cumpram esse papel”, afirma.
Inácio participou, desde muito cedo, dos movimentos sociais, em especial do de moradores, chegando a presidir, em 1980, a Associação dos Moradores do Bairro Dias Macedo e, logo em seguida, a Federação de Bairros e Favelas de Fortaleza. Foi vereador, deputado estadual e deputado federal entre 1988 e 2006, ano em que foi eleito ao Senado. Ele trouxe sua vivência, experiência e conhecimento para os debates legislativos na formulação do Estatuto. No texto do substitutivo, considerou que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento.
“É uma lei de ordenamento urbanístico, uma lei extraordinária. É estudada em quase toda Europa e na China. O plano diretor é uma conquista”, afirma, lembrando o exemplo da cidade gaúcha de Gramado, cuja administração municipal conta com uma arquiteta em seu quadro funcional e onde nenhuma casa é construída sem autorização da prefeitura, pois a localidade exige obediência a um padrão.
Atualmente, 84% dos brasileiros vivem nas cidades. Quatro em cada cinco estão em núcleos urbanos que, até 2050, acolherão mais 20 milhões de novos moradores. Essa passagem das populações do campo para as cidades foi dramática em todos os locais onde avançou o capitalismo. Em 1872, no texto Contribuição ao Problema da Habitação, Friedrich Engels registrou: “Por um lado, massas de operários rurais são de repente atraídas para as grandes cidades que se desenvolvem em centros industriais; por outro, o traçado destas cidades mais antigas já não corresponde às condições da nova grande indústria e do tráfego correspondente; ruas são alargadas, novas ruas abertas, e faz-se passar a ferrovia pelo meio delas. No mesmo momento em que os operários afluem em grande número, as habitações operárias são demolidas em massa”.
No Brasil, no final do século 19 e início do século 20 – com o fim da escravatura, a crise da lavoura cafeeira e a nascente industrialização –, a população começou a migrar para cidades como Rio de Janeiro e São Paulo. Cidades que foram formadas com vielas, pequenas praças onde estavam situadas igrejas, o comércio e alguns órgãos públicos. A iluminação era precária e os principais meios de transporte de tração animal. A industrialização que se iniciava apresentava novas demandas, tanto para a locomoção quanto para as moradias e aparelhos urbanos. Ao mesmo tempo, nesse período, o país adotou políticas de atração de migrantes europeus, acostumados à disciplina das fábricas. Ruas foram alagadas, novas vias e novas formas de transporte surgiram. A concentração fundiária urbana determinou a oferta de habitações. Surgiram as favelas, multiplicaram-se os cortiços.
Em 1933, o Brasil adotou uma política habitacional pontual e segmentada. Os institutos de aposentadorias e pensões socorreram parte, apenas parte, dos segmentos da população inseridos no mercado formal de trabalho. Mas já existia, à época, a demanda pela reforma urbana. A adoção de um projeto de desenvolvimento nacional – privilegiando a criação de uma base industrial, a exploração do petróleo, a siderurgia, a geração de energia e o desenvolvimento das várias regiões do país, a partir dos anos 1940 – implicou transformações ainda mais profundas nos núcleos urbanos e na distribuição populacional entre campo e cidades.
No início dos anos 1960, o país passou a contar com cidades que concentravam mais de 2 milhões de habitantes – quando surgiram os primeiros movimentos por moradia. Mas seu desenvolvimento foi reprimido após o advento do regime ditatorial imposto pelos militares em 1964. Com as organizações populares e sindicais praticamente impossibilitadas de atuar, os trabalhadores tiveram conquistas e direitos usurpados e os salários rebaixados. Cortiços, favelas e periferias desqualificadas passaram a ser seu local de residência.
Sem uma política de atendimento às demandas populares por parte dos governos militares, a concentração da população em cidades encontrou os municípios completamente desaparelhados para acolher a crescente população que passou a morar nas cidades. Os escassos recursos públicos, ao contrário de se voltarem para o combate à desigualdade, foram utilizados para subsidiar empreendedores imobiliários e para melhorar a estrutura física das áreas de maior interesse econômico.
As cidades refletiram o crescente fosso de desigualdade social do país. De um lado, os integrados na sociedade de consumo, instalados em locais bonitos, fartos e limpos, dotados dos serviços e equipamentos urbanos característicos dos países e dos grupos sociais mais ricos. De outro, a concentração dos assalariados de baixa renda, dos desempregados, a ausência do poder público, a dificuldade do acesso aos serviços de saneamento, educação e saúde, aos sistemas de transporte e aos espaços de lazer e entretenimento. Para a cidade dos incluídos convergiam a atenção e os investimentos públicos e privados. Para a cidade dos excluídos restaram a escassez de serviços, a privação de direitos e a violência.
Após o fim da ditadura militar, e com a vigência de nova Constituição a partir de 1988, elaborada sob as condições mais democráticas de sua história até então, o Brasil passou a ter parâmetros mais claros para o desenvolvimento urbano graças ao Estatuto da Cidade, tornado lei em 2001. Ele foi concebido com a colaboração do Fórum Nacional da Reforma Urbana, da Associação dos Geógrafos Brasileiros, do Instituto dos Arquitetos do Brasil, da Câmara Brasileira da Indústria da Construção Civil, do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia e de entidades de luta pela moradia. Um de seus frutos institucionais foi a criação do Ministério das Cidades, através do qual o governo federal passou a ocupar um vazio institucional e a cumprir papel fundamental na política urbana e nas políticas setoriais de habitação, saneamento e transporte, reforçando a orientação de descentralização e fortalecimento dos municípios definida na Constituição.
Edésio Fernandes, pesquisador da University College de Londres, considera o Estatuto um modelo para estabelecer regras entre governos, sociedade e proprietários de imóveis. A aclamação internacional é generalizada, com reconhecimento da Organização das Nações Unidas (ONU) e do Banco Mundial. Para Fernandes, “o Estatuto se insere num processo amplo de reforma jurídica no Brasil”. Há uma nova ordem jurídico-urbanística, a partir da lei que o instituiu, que pode ser resumida em dois eixos: direito de habitar e direito de participar. Dentre os resultados, está a criação de mais de 1.400 planos diretores municipais. “Tudo isto é resultado de um processo histórico de mobilização social, pela democratização, participação e descentralização”, considera. Uma das principais qualidades do Estatuto da Cidade, segundo o especialista, é a de ser uma lei original, que contém dimensões de princípios jurídicos e princípios de gestão urbana. Trata-se de “um novo paradigma no Brasil sobre a questão da propriedade, pois não é apenas direito civil, mas cumpre função social”.
Entre os benefícios da lei, está a ampliação da possibilidade de usucapião coletivo, o que pode facilitar a regularização fundiária de áreas urbanas de difícil individualização, como as favelas. Também determina o direito de preempção, que assegura preferência ao poder público na aquisição de imóveis urbanos – um instrumento que pode evitar a especulação imobiliária. São contempladas ainda as operações urbanas consorciadas, que permitem um conjunto de intervenções consorciadas entre poder público e iniciativa privada para transformações urbanísticas de maior impacto.
O país ainda ostenta um déficit que beira a sete milhões de moradias, isso sem falar das moradias que precisam de reformas. As cidades que, salvo raríssimas exceções, foram criadas nos séculos 18 e 19 precisam ter seus sistemas de transporte reformulados. Eles estão muito distantes das necessidades urbanas de hoje, quando existem opções como metrô, VLT e transporte público em grande escala. São necessários programas que garantam 100% de água e tratamento de esgoto para as populações das regiões metropolitanas. Existem também outras dificuldades, como o crescimento da especulação imobiliária, batendo recordes históricos. O Brasil é o primeiro colocado no ranking de valorização de imóveis nos últimos anos. Há uma defasagem entre a ordem urbano-jurídica e as realidades urbanas e sociais. Parte dos juristas e da sociedade ainda desconhece o Estatuto. Faltam projetos e continuidade no contexto da gestão pública.
Ainda que o Estatuto tenha trazido benefícios à população, como o fato de mais de 5.500 municípios já terem seu Plano Diretor, ainda enfrenta muitos desafios. No que diz respeito às regiões fronteiriças, é preciso uma ação intercalada, beneficiando o conjunto da população. Muitas vezes, o sistema de transportes nessas regiões é individualizado. Hoje, com os recursos destinados às cidades, há a falta de planejamento urbano. Os municípios não têm como dar a contrapartida. Existe um grande investimento federal, mas não há um aporte das cidades, porque elas não estão planejadas para se articular com o Estado e receber recursos. Não existe um sistema que integre as políticas urbanas. Um sistema nacional assim ajudaria municípios e estados a funcionarem de maneira integrada.
O crescimento econômico que o Brasil tem vivido; os desafios da realização da Copa do Mundo em 2014 e das Olimpíadas em 2016; e a incorporação de 30 milhões de pessoas nas atividades produtivas colocam em primeiro plano as demandas urbanas. Reclamam melhoria nas condições de moradia, de emprego, de mobilidade, de saneamento ambiental nas cidades. O Plano Diretor, peça central do Estatuto da Cidade, deve estar sintonizado com as grandes ações federais, como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o Programa Minha Casa Minha Vida e o PAC da Mobilidade. As orientações dadas aos municípios pelo Estatuto contemplam o atendimento às demandas colocadas. É preciso aprofundar seu êxito através de um grande projeto nacional de desenvolvimento, capaz de gerar empregos e elevar a qualidade de vida da população. A lei e a vontade do poder público não são suficientes. É necessária a mobilização popular.

 

Principais Pontos do Estatuto da Cidade

Gestão Democrática: deverá ocorrer por meio da ação de órgãos colegiados de política urbana, da realização de debates, audiências e consultas públicas, da iniciativa popular de leis, planos e projetos. Tanto o Plano Diretor quanto a legislação orçamentária devem ser elaborados e executados de forma democrática e participativa. Desrespeitar esse princípio constitui crime de improbidade administrativa.
Plano Diretor: é obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes. Precisa ser exigido também para cidades integrantes de áreas de especial interesse turístico e para aquelas influenciadas por empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental.
IPTU progressivo no tempo: combate a ociosidade de terrenos urbanos.
Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública: é a última das penalidades constitucionais previstas no capítulo da política urbana. Torna possível a desapropriação de imóveis urbanos ociosos, semelhante ao que ocorre para fins de reforma agrária. Há um conflito de interesses na interpretação da Constituição. Ela assegura que o direito à moradia é absoluto e que a propriedade está subordinada à função social. Porém prevalece, na maioria das situações, o direito da propriedade privada sobre sua função social.
Usucapião especial: dispositivo autoaplicável da Constituição. O Estatuto amplia a possibilidade de iniciativa para usucapião coletivo, o que pode facilitar a regularização fundiária de áreas urbanas de difícil individualização, como favelas.
Direito de superfície: permite a transferência, gratuita ou onerosa, do direito de construir sem que este alcance o direito de propriedade do terreno. Torna mais flexível a utilização de terrenos urbanos.
Direito de preempção: confere, em determinas situações, em razão das diretrizes da política urbana, preferência ao poder público para adquirir, mediante compra, imóvel que esteja sendo vendido pelo proprietário a outra pessoa.
Estudo de impacto de vizinhança: documento técnico exigido com base em lei municipal para concessão de licenças e autorizações de construção, ampliação ou funcionamento. Deve ter o compromisso com a sustentabilidade – são várias as diretrizes e instrumentos que se voltam para a ideia de que o direito à cidade deve ser vivenciado por todos no presente e preservado para todos no futuro.

*Carlos Pompe é jornalista, trabalha na assessoria do mandato do senador Inácio Arruda (PCdoB-CE)